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中金公司:中国金融监管框架改革
作者:  来源:  添加时间:2016-01-20

 今年6月中旬以来中国股市出现剧烈波动,在不到两个月时间里,上证综指下跌超过40%,市值蒸发超过20亿元,占2014年GDP近30%。本轮股市暴跌虽未对中国金融体系造成系统性风险,但在股市大幅波动及救市过程中,暴露出一些金融监管体系方面的不足。

 业内人士开始意识到,目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体系存在诸多问题与不足,难以满足现代金融市场发展的需要。业内人士认为,这也客观上提出了对监管体系进行改革的要求,应当立足中国金融市场的实际,探索不同的金融监管改革路径。

 中金公司研究团队撰文指出,分业经营、分业监管的体制不再适应中国金融体系的发展,金融监管框架改革势在必行。综合分析主要经济体的监管体制改革,英国以英格兰银行为核心的金融监管架构值得借鉴。英国经验表明,央行的政策目标逐渐多元化,加强宏观和微观审慎监管与货币政策的独立性并不冲突。金融监管框架改革与提高监管专业性互相促进,并不矛盾。

 金融监管体制改革势在必行

 中金公司研究团队认为,金融监管体制改革势在必行。其一,分业监管体制难以适应金融深化的发展要求。随着金融创新及互联网金融的发展,不同类型的金融机构能够提供相同或相似的金融产品及服务,按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空,导致监管套利,形成系统性风险隐患;同时,不同监管者之间沟通和信息交换不充分,显著削弱监管部门对整个金融市场的监测能力,无法及时发现影响金融稳定的因素,也会极大降低危机时期的沟通效率。此外,分业监管明显增加了整个金融体系运行成本。

 其二,分业监管体制难以识别和防范金融风险跨领域传递。随着业务融合不断加深,不同类型金融机构之间的相互风险敞口逐步加大,金融机构的资产与金融市场的关联度逐步提升,使得金融风险传递更加迅速和普遍。在分业监管体制下,单一监管机构在风险识别和风险防范方面显得力不从心。

 其三,分业监管难以有效应对混业经营的大趋势。虽然银监会和保监会陆续出台了关于并表监管银行和保险集团的指引意见,但目前对于金融性控股集团的监管仍是依据其最主要的业务来决定监管单位,不同监管机构之间的协作也有待加强。

 其四,现有金融监管协调机制难以实现预期效果。目前,由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度通过季度例会或临时会议等方式围绕金融监管开展工作,不改变现行的监管体制也不替代或削弱相关部门的现行职责。虽然工作内容涉及整个金融领域的监管,但是由于没有隶属关系,及时性和有效性还有待提高。

 金融危机后主要经济体央行审慎监管职能普遍得到强化

 中金公司研究团队称,金融危机后,主要经济体都对金融监管体系进行了改革,核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力。防范系统性风险、维护金融体系整体稳定受到重视,宏观审慎监管的重要性上升,中央银行金融稳定和金融监管职能得到不同程度的强化。

 英国在金融危机前由金融服务局(FSA)对银行、证券、保险业等各类金融机构实施统一审慎监管,财政部负责制定金融监管的法律框架,英格兰银行则拥有独立的货币政策制定权,通过货币政策的执行、对系统重要性支付体系的监管、向银行提供流动性支持,以及在特殊情况下最后贷款人职责的发挥来维护金融稳定。由于过度强调中央银行货币政策的独立性,英国监管体系忽略了货币政策和金融稳定之间的相互影响和相互作用。

 此外,由于职责分工不清晰,问题银行的处置程序不明确,信息共享与沟通效率低下,造成了危机处置一度陷入被动。金融危机后,英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革,既赋予了央行宏观审慎管理职责,又将微观审慎监管职责收归央行。主要包括:一是在英格兰银行内部成立金融政策委员会(FPC),负责宏观审慎管理,主要帮助央行维护和增强金融系统稳定这一法定目标。这一委员会主席为央行行长,包括货币政策委员会主席、审慎监管局主席和金融行为局主席。二是FPC下设审慎监管局(PRA),负责对吸收存款机构(包括银行、信用合作社等)、保险公司以及系统重要性投资机构进行审慎监管。三是金融行为局(FCA)负责监管各类金融机构的业务行为,保护消费者权益,同时接受FPC的指导和建议,对不受PRA监管的其它金融服务公司(如资产管理公司)进行审慎监管。这样一来,英格兰银行作为央行的宏观审慎管理职责得到加强,有助于维护金融系统稳定,同时PRA作为央行下属,自然在信息共享与内部协调上更加密切,有助于微观与宏观审慎的协调统一。

 美国在金融危机后对美联储的监管职责进行重塑和加强,提升其系统性风险管理能力,强化了金融稳定体制框架。具体来说,一是设立金融稳定监督委员会(FSOC),加强分业监管机构之间的合作。二是扩大美联储监管职权,负责对资产超过500亿美元的银行业金融机构进行监管,同时对具有系统重要性的证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管,牵头制定更加严格的监管标准。三是与联邦存款保险公司共同负责系统性风险处置。

 欧盟在金融危机后通过《泛欧金融监管改革法》,将欧央行的职能从单一货币政策向金融稳定延伸:一是在欧央行下设系统性风险委员会(ESRB),向欧盟三家微观审慎监管机构提出警告和建议。二是构建欧洲银行业单一监管机制(SSM)。2014年11月起,欧央行直接监管欧元区和其他自愿加入SSM的总资产大于300亿欧元、或者总资产达到其所在国GDP20%以上的系统重要性银行。三是构建欧洲银行业单一处置机制(SRM),负责欧元区内银行的关闭与重组。

 “总体看,强化央行监管职责是金融危机后国际金融监管改革的一大要素。央行作为最后贷款人,在向市场提供流动性、恢复市场信心方面具有天然优势,将央行排除在金融监管体系之外显然与其能力和作用不相匹配。”中金公司研究团队称,只有让央行掌握最全面的监管信息,才能够对可能的系统性风向进行早期干预和应对,才能够提高危机真正发生时的决策有效性,否则只能被动地进行事后救助,增加全社会的成本。相比监管机构主要专注于个体金融机构风险和微观审慎层面监管,央行更能根据宏观审慎原则来把握金融体系的系统性风险,将宏观审慎监管和微观审慎监管相统一,并有针对性地调整微观审慎监管措施来防范金融危机的发生。同时,赋予央行更多的监管职责也有利于货币政策的执行。

 中金公司研究团队称,金融监管制度设计的原则是最大限度地提高金融体系的效率和稳定性,核心目标是防范系统性风险以及规范市场行为,同时也需要考虑到监管专业程度、监管成本、以及执行效率等因素。尽管美国和欧盟在金融危机后都加强了中央银行中央监管职责,但总体看其整套监管体系仍然较为复杂。美国是由于监管架构建立在联邦制的特定背景下,各州都有银行、证券、保险等监管机构的存在,所以依然保留了多头监管格局。欧盟由于成员国拥有司法控制权,在监管上仍有一定的自主空间,欧洲中央银行需要与欧盟监管机构以及各成员国央行和监管当局共同协作履行监管职责。相比而言,英国以中央银行为核心的金融监管架构最值得我国金融监管体制改革借鉴。

 推进我国金融监管体制改革

 中金公司研究团队研究建议,借鉴英国最新的监管模式,加快建立符合现代金融特点、统筹协调、有力有效的现代金融监管框架。统筹监管的重点在于消除业务交叉地带的监管套利,主动处置潜在金融风险,而不是大力推动混业经营。主要包括:(1)统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司,尤其是负责对这些金融机构的审慎管理;(2)统筹监管重要金融基础设施,包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等,维护金融基础设施稳健高效运行;(3)统筹负责金融业综合统计,通过金融业全覆盖的数据收集,加强和改善金融宏观调控,维护金融稳定。

 中金公司研究团队认为,改革和完善金融监管架构,预计会起到如下效果:一是对大型金融机构和金融集团监管更加严格有效;二是银行业金融机构将面临更严格的资本要求;三是金融控股集团的监管标准更加统一;四是互联网金融竞争环境更加公平,监管真空和监管套利的情况会减少;五是中小型金融机构的监管变化相对有利。


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